TEXTO 007 – BLOG – DIREITO FINANCEIRO EM TELA
AUTOR: Antonio Carlos Costa d'Ávila Carvalho Júnior - Professor de Orçamento Público e Gestão Fiscal - professordavila@hotmail.com
OBSERVAÇÃO: permitida a reprodução, desde que citadas a fonte e o autor.
O presente artigo está relacionado ao
tema “Receita Orçamentária – Base Legal e Definição”.
Justificativa: A legislação orçamentária pátria não
contempla o conceito de “arrecadação”. Nesse sentido, o aluno entende que é
preciso que referido conceito seja plenamente entendido, para que, em cada ente
federado, a Lei Orçamentária Anual contemple, efetivamente, todas as receitas e
despesas de natureza orçamentária e, desse modo, possa ser plenamente utilizada
para o exercício do controle da sociedade sobre as finanças públicas.
O Orçamento
público
O orçamento público está na
origem dos Parlamentos, servindo de fundamento para sua existência. Assim
estabelecia a Magna Carta de 1215:
Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão
pelo seu Conselho Comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer
seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez e os auxílios
para esse fim serão razoáveis em seu montante.
O Deputado Jovair Arantes,
Relator na Comissão Especial do Impeachment na Câmara dos Deputados sobre
Denúncia de Crime de Responsabilidade nº 1/2015, assim se pronunciou a respeito
do papel dos orçamentos públicos, in
verbis:
Ressalto a dimensão histórica e fundante das democracias
ocidentais, que nos remonta ao precedente da Magna Carta da Inglaterra, de
1215, do controle popular sobre as
finanças públicas, a ser exercido pelo Poder Legislativo em proteção
das finanças públicas e do cidadão. O orçamento é uma das funções mais nobres
do Poder Legislativo, que serviu de alicerce para a sua própria existência. (Grifou-se)
É por meio dos orçamentos
públicos que a sociedade, por intermédio de seus representantes no Poder
Legislativo, escolhe, mediante prévias autorizações de gasto, onde serão
alocados os recursos públicos. Mais do que legislar, o papel do Parlamento, no
âmbito orçamentário, é o de controlar e fiscalizar a aplicação dos recursos
públicos.
Os processos legislativos ordinário e orçamentário
Não à toa, teve
a Constituição da República de 1988 a preocupação de instituir dois processos
legislativos distintos: o ordinário e o orçamentário. Cada qual possui foro e
procedimentos próprios. As normas geradas pelo processo legislativo ordinário
possuem, em regra, caráter genérico e validade indefinida, enquanto que as
normas do processo legislativo orçamentário são, em regra, de natureza concreta
e de caráter periódico.
Existem algumas outras diferenças
entre tais processos. Nas palavras de Eber Zoehler Santa Helena (em Conflitos
Temporais entre os Processos Legislativos Ordinário e Orçamentário, E-Legis,
Câmara dos Deputados, 2011, p. 12), in
verbis:
O processo
legislativo ordinário é bicameral. A proposição é apreciada por comissões
permanentes ou temporárias e posteriormente, ou mesmo sem apreciação dessas
comissões, pelos Plenários da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, e
vice-versa, em etapas distintas e separadas. Já o processo orçamentário é unicameral, a proposição é apreciada
primeiramente por uma comissão mista, única com previsão expressa no texto
constitucional, e após pelo Plenário do Congresso Nacional, ambos os foros em
reunião conjunta dos membros das duas Casas, ainda que em votação separada. (Grifou-se)
Ainda de acordo com Santa Helena,
verbis:
O processo
legislativo ordinário é permanente e conta com procedimentos distintos em
ambas as Casas, com prazos impróprios, hipótese em que a omissão tem caráter
comissivo, a exemplo do mecanismo da obstrução parlamentar. O processo orçamentário é expedito em
razão da necessidade da Administração pública ter seus instrumentos de gestão a
tempo, tem prazos pré-fixados constitucionalmente, inclusive com sanção para o
caso de sua não observância, como o não encerramento do 1º período da sessão
legislativa se não aprovada a LDO, conforme o art. 57, § 2º, da Constituição. (Grifou-se)
Referida organização do processo
legislativo, como explanado acima, encontra respaldo inequívoco no art. 166, §
7º, da Carta Magna de 1988, que determina que devem ser aplicadas ao orçamento
público as normas específicas do processo legislativo orçamentário trazidas
pelos artigos 165 a 169, utilizando-se as regras do processo legislativo
ordinário apenas de maneira subsidiária, quando não contrariarem aquelas do
processo orçamentário, in verbis:
Art. 166. Os projetos de lei relativos
ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos
créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na
forma do regimento comum.
(...)
§ 7º Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta
seção, as demais normas relativas ao processo legislativo. (Grifou-se)
Os aspectos do orçamento público
O orçamento público compreende,
basicamente, dois aspectos: de um lado, são listadas todas as fontes de
financiamento e, de outro, são apresentados, associados a cada uma das
respectivas fontes de financiamento, os dispêndios que se pretende dar início
ao longo do mesmo período de tempo. De acordo com a Carta da República, referido
lapso temporal tem o tamanho de 1 (um) ano, compreendido, nos termos do art. 34
da Lei 4320/1964, entre o dia 1º de janeiro e o dia 31 de dezembro.
No que tange aos dispêndios, a
Constituição é clara, não há como iniciá-los sem que os mesmos sejam incluídos
na lei orçamentária anual. É o que determina o art. 167, I, in verbis:
Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei
orçamentária anual;
Incluir determinado dispêndio na
lei orçamentária significa, em apertada síntese, obter do Poder legislativo,
seja por intermédio da via originária ou de créditos adicionais, autorização
para a realização de uma despesa.
No que tange às receitas
públicas, a Lei 4320/1964, por intermédio dos artigos 35, inciso I, 39 e 57,
estabelece, in verbis:
Art. 35. Pertencem ao exercício
financeiro:
Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza
tributária ou não tributária, serão escriturados como receita do exercício em
que forem arrecadados, nas
respectivas rubricas orçamentárias. (Grifou-se)
Art. 57. Ressalvado o disposto no parágrafo único do artigo
3º desta lei serão classificadas como receita orçamentária, sob as
rubricas próprias, todas as receitas arrecadadas,
inclusive as provenientes de operações de crédito, ainda que não previstas no
Orçamento.
(Grifou-se)
No artigo precedente, a Lei
4320/1964 exara o seguinte mandamento, in
verbis:
Art. 56. O recolhimento
de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de
tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais. (Grifou-se)
A diferença entre arrecadação e recolhimento
É preciso, portanto, entender
corretamente o significado das palavras “arrecadar” e “recolher” e a diferença entre
tais significados, para que se consiga mensurar, adequadamente, o escopo da lei
orçamentária. Comecemos, então, pelo ato que nos parece ser o mais específico,
qual seja, o ato de “recolher”. O Decreto-Lei 1755/1979 e o Decreto-Lei
200/1967 estabelecem o que segue, respectivamente, in verbis:
Art 1º - A arrecadação de todas as
receitas da União far-se-á na forma estabelecida pelo Ministério da Fazenda,
devendo o seu produto ser obrigatoriamente recolhido
à conta do Tesouro Nacional. (Grifou-se)
Art. 74. Na realização da receita e da
despesa pública será utilizada a via bancária, de acordo com as normas
estabelecidas em regulamento.
§ 1º Nos casos em que se torne
indispensável a arrecadação de receita diretamente pelas unidades
administrativas, o recolhimento à conta
bancária far-se-á no prazo regulamentar. (Grifou-se)
Parece não haver dúvida quanto ao
fato de o ato de “recolher” envolver, necessariamente, o depósito de recursos
financeiros em uma determinada “conta corrente”. No caso da União, os recursos
devem ser recolhidos (depositados) na Conta Única do Tesouro Nacional no Banco
Central do Brasil, como determina o art. 164, da Constituição de 1988. O ato de
“recolher” pressupõe, portanto, a existência de uma etapa anterior em que uma
entidade (contribuinte, empresa privada, outro ente federado etc) tenha
entregue/transferido recursos financeiros a um agente arrecadador, responsável
pela coleta dos respectivos montantes de disponibilidades financeiras e pelo
posterior recolhimento dos valores ao caixa do tesouro.
O recolhimento é, portanto, o ato
em que efetivamente se aperfeiçoa a entrada de recursos financeiros “no caixa”
do ente federado. É, desse modo, o ato que melhor representa o chamado “regime
de caixa” das finanças públicas. Apesar disso – costuma-se ensinar que a
contabilidade orçamentária elegeu o regime misto das receitas e despesas
(receita: caixa; despesa: competência) –, não é no momento do recolhimento em
que se reconhece a realização das receitas orçamentárias, mas no momento da
arrecadação, como determinam os artigos 35, inciso I, 39 e 57, da Lei
4320/1964, transcritos acima.
Nesse sentido, impõe-se efetuar
alguns questionamentos:
(i) o ato de
“arrecadar” envolve, sempre e necessariamente, a transferência de recursos
financeiros de uma entidade ao ente federado?;
(ii) o ato de
“arrecadar” seria mais amplo que o ato de “recolher”?; e
(iii) o ato de
“arrecadar” também estaria presente em operações que não envolvem a
transferência efetiva de recursos financeiros entre as partes envolvidas na
respectiva operação?
De acordo com o Dicionário
Aurélio, “arrecadar” significa, entre outras acepções: (i) ter ou guardar em
lugar seguro; pôr a bom recado; (ii) guardar; (iii) aceitar em pagamento; (iv)
receber; (v) ajuntar, juntar; (vi) conseguir, obter, arranjar. Referida obra
também observa que a palavra “arrecadação” é sinônimo de “armazém”. Como se
observa, o ato de “arrecadar” parece agasalhar diversos significados.
Ainda nessa esteira, é preciso
reconhecer que, no âmbito das finanças públicas, a quase totalidade das
operações nas quais um ente federado obtém recursos para o financiamento de
seus dispêndios envolve a “efetiva transferência de recursos financeiros”, como
é o caso em que o ente federado arrecada os tributos no âmbito de sua
respectiva competência constitucional (impostos, taxas e contribuições de
melhoria). No entanto, também é
preciso registrar que a legislação pátria apresenta dispositivos em que os termos
“arrecadar”, “arrecadadas”, “arrecadado(s)” e “arrecadação” são empregados com
acepções muito mais amplas do que a mera obtenção, entrada ou trânsito de
recursos financeiros, envolvendo, inclusive, a guarda/obtenção de bens
materiais. É o caso, por exemplo, do disposto pelo art. 225, § 5º, da
Constituição, in verbis:
Art. 225. Todos têm direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à
sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever
de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
(...)
§ 5º São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações
discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais. (Grifou-se)
Também é o caso de diversos
dispositivos do Código Civil e do Código de Processo Civil, cuja lista, não
exaustiva, apresenta-se a seguir, in
verbis:
Art. 26. Decorrido um ano da arrecadação dos bens do ausente, ou, se ele deixou representante ou
procurador, em se passando três anos, poderão os interessados requerer que se
declare a ausência e se abra provisoriamente a sucessão. (Grifou-se)
Art. 1.103. Constituem deveres do
liquidante:
Art. 1.276. O imóvel urbano que o proprietário abandonar,
com a intenção de não mais o conservar em seu patrimônio, e que se não
encontrar na posse de outrem, poderá ser arrecadado,
como bem vago, e passar, três anos depois, à propriedade do Município ou à do
Distrito Federal, se se achar nas respectivas circunscrições. (Grifou-se)
Art. 1.819. Falecendo alguém sem deixar testamento nem
herdeiro legítimo notoriamente conhecido, os bens da herança, depois de arrecadados, ficarão sob a guarda e
administração de um curador, até a sua entrega ao sucessor devidamente
habilitado ou à declaração de sua vacância. (Grifou-se)
O objetivo de listar referidos
dispositivos não é o de convencer que o orçamento deve registrar, como receita,
os valores correspondentes aos bens porventura recebidos pela administração
pública ou a ela entregues, mas sim o de demonstrar que não se pode, sem a
realização de análises mais detidas, restringir o escopo do termo “arrecadadas”
de que trata a Lei 4320/1964 apenas e tão somente a operações que envolvam a
“transferência efetiva de recursos financeiros”. O ato de “arrecadar”, além de
englobar transações em que as partes envolvidas na operação efetuam trocas de
numerário entre si, também se faz presente nas chamadas “operações diretas”,
operações essas nas quais uma das partes da transação, além de ser o fornecedor
do bem, serviço etc, também é a que disponibiliza/fornece/realiza, à outra
parte, o financiamento do respectivo dispêndio orçamentário.
Como visto, o ato de “arrecadar”
não se confunde com o ato de “recolher”. Recolhimento, sim, envolve sempre a
transferência de recursos financeiros. Arrecadação, no entanto, é, em nosso
entendimento, ato por intermédio do qual um representante do Estado – chamado
de agente arrecadador – obtém fontes de financiamento para a realização de
algum dispêndio de natureza orçamentária.
Ainda nessa esteira, importa
ressaltar que, em regra, a atividade financeira do Estado se desenvolve em
etapas que se sucedem no tempo, separadas por algum lapso temporal. Primeiro,
por intermédio da arrecadação, obtém-se as fontes de financiamento para os
dispêndios orçamentários. Como tais recursos – em regra, frise-se – não são
aplicados de imediato, promove-se, em seguida à etapa de arrecadação, o
recolhimento (guarda) dos recursos a uma determinada conta de disponibilidades
pertencente ao ente federado, para que, em uma terceira etapa, sejam aplicados
para fazer face ao dispêndio orçamentário autorizado pela lei orçamentária ou
por créditos adicionais.
Por evidente, haja vista o lapso
temporal existente entre o momento em que se efetua a arrecadação e o momento
em que se efetua a aplicação do recurso arrecadado na despesa objeto de
autorização, é preciso que a arrecadação tenha se aperfeiçoado por intermédio
da efetiva transferência de recursos financeiros ao “agente arrecadador”, pois
é por meio da entrega de “moeda” ao Estado que se pode garantir a respectiva
“reserva de valor” (uma das principais funções da moeda) da quantia arrecadada.
Ou seja, a arrecadação dos recursos “em espécie” permite, no caso, que se
promova a ligação entre dois instantes distantes no tempo, quais sejam: o
momento da arrecadação e o momento do dispêndio.
Ocorre que existem situações –
que podem alcançar montantes vultosos – em que o momento da arrecadação e o
momento do dispêndio ocorrem simultaneamente. Tal situação é aquela em que o
agente que financia a operação é o próprio agente beneficiário do dispêndio ou
para o qual se destina o dispêndio. É o caso, por exemplo, da compra de um bem
financiada pelo próprio vendedor. De certo, nessas situações, ocorrem as etapas
da arrecadação – obtenção da fonte de financiamento – e do dispêndio; não
ocorre, porém, a etapa do recolhimento, uma vez que, como a obtenção da fonte
de financiamento e a realização do dispêndio são simultâneas, não há se falar
em “guardar” os recursos arrecadados para posterior utilização. Desnecessário,
assim, que a arrecadação se aperfeiçoe por intermédio da “transferência de
recursos financeiros” entre as partes, posto que não se torna preciso
“reservar”, no tempo, “o valor” da quantia arrecadada.
É possível listar exemplos de
“operações diretas”, ou seja, aquelas em que o momento da arrecadação ocorre no
mesmo instante do dispêndio:
(i) operação de
crédito junto ao próprio fornecedor do bem e/ou serviço;
(ii) realização
de investimento utilizando a venda de patrimônio como parte do pagamento; e
(iii) emissão
direta de títulos públicos para cobrir a concessão de empréstimos.
Isso posto, é possível responder
aos questionamentos formulados acima no presente texto:
(i) o ato de “arrecadar” envolve, sempre e necessariamente, a transferência
de recursos financeiros de uma entidade ao ente federado?
Resposta: Não. Arrecadar
significa obter fonte de financiamento. No caso em que existe lapso temporal
entre o instante da arrecadação e o instante do dispêndio, a arrecadação
envolve a entrega/transferência de recursos financeiros ao Estado. No caso em
que o dispêndio é efetuado e financiado pela mesma entidade, os momentos da
arrecadação e do dispêndio ocorrem simultaneamente, não havendo necessidade de
“guarda” dos recursos arrecadados, o que torna desnecessária a obtenção de
recursos financeiros que possam servir de “reserva de valor”.
(ii) o ato de “arrecadar” seria mais amplo que o ato de “recolher”?
Resposta: o ato de recolher
significa “guardar” montantes de recursos financeiros arrecadados, enquanto o
ato de arrecadar significa obter fontes de financiamento. Como algumas fontes
de financiamento não precisam se materializar mediante a entrega/transferência
de recursos financeiros ao ente federado, é possível afirmar que o recolhimento
é um subconjunto do conjunto da arrecadação.
(iii) o ato de “arrecadar” também estaria presente em operações que não
envolvem a transferência efetiva de recursos financeiros entre as partes
envolvidas na respectiva operação?
Resposta: sim.
Obter fontes de financiamento (arrecadação) não se confunde, necessariamente,
com o trânsito (transferência) de recursos financeiros entre as partes, sendo
exigido esse apenas para os casos em que o momento da arrecadação é distinto e
anterior ao momento do dispêndio.
Conclusão
Desse modo, em razão do princípio
da universalidade (art. 2º da Lei 4.320/1964 e art. 165, § 5º, da Constituição)
e em razão do disposto nos artigos 35, inciso I, 39 e 57, da Lei 4320/1964, os
quais determinam que o orçamento deve contemplar todas as receitas
orçamentárias arrecadadas (e não as
que forem recolhidas) no exercício, é possível concluir o seguinte:
(i) as fontes de
financiamento (arrecadações) obtidas por intermédio de “operações diretas”
também devem estar inseridas no orçamento na forma de estimativas de receitas;
(ii) não se
admite, pois, que uma despesa de natureza orçamentária possa ser executada à
margem do orçamento somente porque o financiamento da mesma não envolveu a
transferência de recursos financeiros entre as partes da operação, ou seja,
somente porque não haveria recursos a recolher aos cofres públicos;
(iii) a natureza
de uma despesa pública orçamentária não se modifica – ou se transforma em extra
orçamentária – conforme a fonte de financiamento utilizada para sua realização.
Ou seja, independentemente da fonte de financiamento utilizada, a natureza de
uma despesa pública orçamentária não se altera, sendo necessário, portanto, a
inserção de autorização na lei orçamentária ou em créditos adicionais para a
realização da despesa.
Sugestões
(I) Substituir o artigo 2º,
inciso XIII, do Projeto de Lei Complementar nº 295, que tramita atualmente na
Câmara dos Deputados com vistas ao atendimento do contido no art. 165, § 9º,
II, da Constituição da República, nos seguintes termos:
Dispositivo previsto atualmente
no PLP/295 aprovado pelo Senado Federal:
Art. 2º Para os efeitos desta Lei
Complementar, entende-se como:
(...)
XIII – receita orçamentária: todo
ingresso de recurso financeiro que represente disponibilidade para o erário
financiar as despesas orçamentárias;
Dispositivo substitutivo:
Art. 2º Para os efeitos desta Lei Complementar,
entende-se como:
(...)
XIII – receita orçamentária: é toda
fonte de recursos obtida com o propósito de autorizar a realização de despesa
orçamentária.
(II) Inserir o conceito de
arrecadação no corpo do Projeto de Lei Complementar nº 295, nos seguintes
termos:
Art. 2º Para os efeitos desta Lei
Complementar, entende-se como:
(...) arrecadação: ato por intermédio
do qual representante do poder público obtém fontes de financiamento para a
realização de despesa orçamentária.
FIM
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