AUTOR: Antonio Carlos Costa d'Ávila Carvalho Júnior - Professor de Orçamento Público e Gestão Fiscal -
professordavila@hotmail.com
OBSERVAÇÃO: permitida a reprodução, desde que citados a fonte e o autor.
Atualmente,
a elaboração do Projeto da Lei Orçamentária Anual leva em consideração, para
fins de verificação da “regra de ouro”, todas as “despesas de investimento”
autorizadas para as empresas estatais não dependentes por intermédio do chamado
Orçamento de Investimentos (OI).
Referido
tema ainda não foi discutido a contento no âmbito das finanças públicas. O
próprio Tribunal de Contas da União, quando da análise efetuada em relação às
Contas de Governo da República de 2016, manifestou-se no seguinte sentido, in verbis:
“Com relação à “regra de ouro” das finanças
públicas, consagrada no inciso III do art. 167 da Constituição Federal e no
art. 12 da LRF, constatou-se que há uma
divergência de entendimento quanto à inclusão do Orçamento de Investimento
das empresas estatais na apuração da referida regra, devido à ausência de
normatização expressa quanto a esse ponto. Diante disso, destacou-se a necessidade de aperfeiçoar o entendimento
relativo ao tema, cuja análise deverá ser realizada posteriormente por esta
Corte de Contas no âmbito de fiscalização específica. Assim, para efeitos
imediatos sobre a apreciação das Contas do Presidente da República relativas a
2016, concluiu-se que não se poderia afirmar a ocorrência de irregularidade
quanto ao cumprimento da Regra de Ouro no exercício.” (Grifou-se)
O
presente texto tem por objetivo contribuir para o entendimento de referido
tema. Os argumentos apresentados aqui são no sentido de que as despesas do OI
não devem ser levadas em consideração para a apuração da “regra de ouro”.
O ORÇAMENTO PÚBLICO E AS ESTATAIS NÃO
DEPENDENTES
O Papel do Orçamento público
Torres
(2004) ensina que a necessidade de se elaborar um documento com a estimativa de
receitas e a autorização para gastos não é uma novidade do presente século/milênio.
Tal necessidade confunde-se com a própria essência do Estado e remonta às
origens do direto constitucional.
Em
2015, quando da apreciação, na Câmara dos Deputados, da Denúncia de Crime de
Responsabilidade nº 1/2015, o Relator na Comissão Especial do Impeachment assim
se pronunciou a respeito do papel dos orçamentos públicos, in verbis:
“Ressalto a dimensão histórica e
fundante das democracias ocidentais, que nos remonta ao precedente da Magna
Carta da Inglaterra, de 1215, do controle popular sobre as finanças públicas, a
ser exercido pelo Poder Legislativo em proteção das finanças públicas e do
cidadão. O orçamento é uma das funções mais nobres do Poder Legislativo, que
serviu de alicerce para a sua própria existência”.
É nos
orçamentos públicos, portanto, que a sociedade, por intermédio de seus
representantes no Parlamento, determina, mediante prévias autorizações de
gasto, onde serão alocados os recursos públicos. Daí a origem dos dispositivos
constitucionais transcritos a seguir, in
verbis:
“Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou
projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a
assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou
adicionais;”
O Orçamento de Investimento das estatais NÃO
dependentes
A
Constituição de 1988 determina que a Lei Orçamentária Anual (LOA) será composta
por três orçamentos: o Orçamento Fiscal (OF), o Orçamento da Seguridade Social
(OSS) e o Orçamento de Investimentos (OI).
Integram
o OF e o OSS, com todas as suas receitas e despesas, as entidades que DEPENDAM
de recursos públicos para o seu financiamento. Integrar o orçamento significa
dizer que a respectiva entidade somente poderá realizar dispêndios ou assumir
obrigações se existir prévia autorização em lei orçamentária ou em créditos
adicionais. Deles fazem parte órgãos da administração direta, autarquias,
Tribunais de Contas, Tribunais Superiores, as empresas estatais dependentes de
recursos públicos etc.
O OI,
por sua vez, é composto por um único tipo de despesa (investimentos) e por uma
espécie de entidade (empresas estatais NÃO dependentes).
Empresa
estatal NÃO dependente é a empresa cuja maioria do capital social com direito a
voto pertença a um ente federado e que NÃO DEPENDA de recursos deste para o
financiamento de seus dispêndios. Ou seja, é aquela empresa cujas despesas
operacionais (custeio, pessoal etc) são bancadas com recursos próprios (não
públicos), gerados ao longo de seu processo produtivo, prestação de serviços
etc.
Ora,
se tais entidades não dependem de recursos públicos para o financiamento de
suas despesas, então, por definição, não deveriam integrar qualquer orçamento
público. Ocorre que, no entanto, há algo de especial em relação às despesas de
investimento dessas entidades que justificam que tais dispêndios (e apenas
estes) devam ser autorizados no âmbito do OI.
Observação: todas as demais despesas de responsabilidade das empresas
estatais NÃO dependentes são realizadas sem necessidade (ou obrigatoriedade) de
inclusão em qualquer orçamento público.
A
primeira dessas justificativas é que a referida inclusão torna possível
controlar os gastos (investimentos) que mais contribuem para a expansão da
exploração da atividade econômica pelo estado, referida pelo art. 173 da Magna
Carta de 1988, in verbis:
“Art. 173. Ressalvados os casos
previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo
Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança
nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei”.
A
segunda é que permite que o Legislativo participe das escolhas associadas à
determinação contida no art. 165, § 7º, da Constituição de 1988, in verbis:
Art. 165. Omissis
§ 5º A lei orçamentária anual
compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente
aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e
indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
(...)
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir
desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional”. (Grifou-se)
Por
último, mas não menos importante, é que, ainda que subsidiariamente, há algo de
público nas fontes de recursos (retenção de lucros, aumento de capital,
garantias em operações de crédito etc) que financiam as despesas de
investimento das estatais NÃO dependentes.
Percebe-se,
portanto, que existem claras diferenças entre o conteúdo dos Orçamentos Fiscal
e da Seguridade Social e o Orçamento de Investimentos. Entre outras que
poderiam ser listadas, temos:
(i)
as entidades que integram o OF e o OSS dependem de recursos públicos, enquanto
que as que integram o OI são financiadas com recursos próprios;
(ii)
todas as receitas e despesas das entidades que integram o OF e o OSS devem ser
estimadas e autorizadas em referidos orçamentos, enquanto que no OI apenas as
despesas de investimentos e respectivas fontes de financiamento é que precisam
ser analisadas;
(iii)
o OI é composto apenas por um único tipo de entidade, enquanto que o OF e o OSS
são compostos por toda e qualquer entidade que dependa de recursos do tesouro
público para o financiamento de seus dispêndios.
REGRAS FISCAIS e a REGRA DE OURO
Conceitos básicos
De
acordo com Gasparini (2017), regras fiscais são instrumentos e/ou procedimentos
que limitam a atividade fiscal do Estado. Para o Fundo Monetário Internacional
(FMI), regras fiscais são:
“Uma restrição duradoura sobre a
política fiscal por meio de limites numéricos para agregados orçamentários,
tipicamente voltados para a correção de incentivos distorcidos e para a
contenção de pressões excessivas sobre o gasto público, bem como para garantir
responsabilidade fiscal e sustentabilidade da dívida pública”.
Ainda
de acordo com Gasparini (2017), as regras fiscais: (i) dariam credibilidade à
política econômica e fiscal do Governo; (ii) contribuiriam para o equilíbrio
intertemporal do orçamento e para a solvência da dívida pública; e (iii) seriam
uma espécie de limitação ao poder de tributar e de gastar do Estado.
O Relatório
de Acompanhamento Fiscal (RAF) referente ao mês de janeiro de 2018 elaborado
pela Instituição Fiscal Independente (IFI) do Senado Federal informa que as
regras fiscais poderiam ser classificadas, quanto ao objeto, em: (i) de
resultado; (ii) de despesa; (iii) de
receita; e (iv) de dívida.
Observação: a IFI enquadra a “regra de ouro” como uma regra fiscal de
“resultado”. Entendo, entretanto, que o mais adequado seria classificá-la como
regra fiscal “de dívida”, uma vez que representa, em minha opinião, uma
limitação quantitativa à capacidade de contratação de operações de crédito por
parte dos entes federados.
Lima
(2005) informa que a utilização de regras fiscais disseminou-se por vários
países nos últimos anos, sempre com a preocupação de limitar déficits do
governo. De acordo com Drazen (2002), as regras fiscais seriam estabelecidas de
forma direta, por meio de limites quantitativos ao déficit público, à dívida
pública ou mesmo aos gastos públicos, e de forma indireta, mediante regras para
o processo de alocação de recursos públicos, o chamado processo orçamentário.
Tal divisão deu origem ao que Drazen (2002) chamou de regras fiscais
“quantitativas” e regras fiscais “procedimentais”.
Ainda
de acordo com referido autor, as regras fiscais quantitativas são aquelas que estabelecem
um limite numérico a determinada variável que se quer controlar, enquanto as
regras fiscais procedimentais são aquelas que restringem o modo de proceder dos
agentes envolvidos no processo orçamentário, de forma a reduzir um suposto viés
pró-déficit.
Para Lima
(2005), as regras fiscais quantitativas são as que estabelecem limitações para
determinadas variáveis fiscais, normalmente de caráter quantitativo. Seria o
caso das metas de resultado fiscal e do limite para a Dívida Consolidada
Líquida (DCL). As regras fiscais quantitativas mais comuns são as que limitam
endividamento público e as que restringem fluxos. Ainda de acordo com Lima, as
regras fiscais quantitativas existiriam porque, na ausência de tais
regramentos, o governo seria incapaz de se comportar com responsabilidade
fiscal.
Quanto
às regras fiscais procedimentais, Lima (2005) é de opinião de que as mesmas
buscam impedir o comportamento fiscalmente irresponsável por meio do reforço do
sistema de pesos e contrapesos do processo orçamentário, do aumento de sua
transparência e da ampliação do poder das instituições – ou dos agentes
políticos que as representam – com maiores incentivos à disciplina fiscal. Ou
seja, as regras procedimentais são aquelas que estabelecem o procedimento de
como o orçamento público deve ser elaborado, votado e executado.
Regra de Ouro – Regra fiscal quantitativa e
de procedimento
Em
face das classificações tão bem apresentadas por Drazen (2002) e Lima (2005),
parece ser correto concluir que a “regra de ouro” estabelecida pelo art. 167,
III, da Constituição da República de 1988 se enquadra tanto como regra fiscal
quantitativa quanto como regra fiscal procedimental. In verbis:
“Art. 167, Omissis
III - a realização de operações de créditos que excedam
o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante
créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo
Poder Legislativo por maioria absoluta;”
A
regra, em si, é claramente “quantitativa”, posto que limita o montante de uma
receita (operação de crédito) ao montante de uma despesa (de capital). Ou seja,
não é possível a elaboração e/ou a execução de orçamento em que o total das
operações de crédito supere os das despesas de capital.
Mas a
“regra de ouro”, em sua ressalva, é uma regra “procedimental”, na medida em
que determina o específico processo legislativo (autorizações demandadas,
instrumentos a serem utilizados e maioria necessária) que precisa ser levado a
cabo para que a mesma possa ser excepcionada.
A “REGRA DE OURO BRASILEIRA”
Os pressupostos teóricos por trás da “regra
de ouro”
A
literatura especializada informa que a “regra de ouro” busca, entre outros
aspectos, a justiça intergeracional. Robinson (1998), Chote, Emmerson e Tetlow
(2009) informam que a “regra de ouro” é
desenhada para auxiliar no alcance da equidade intergerações, garantindo que os
futuros contribuintes não sejam levados a pagar por gastos públicos cujos
benefícios foram totalmente usufruídos pela geração atual. (Tradução livre)
“The
golden rule is designed to help achieve intergenerational fairness by ensuring
that future taxpayers are not left to pay for public spending from which all
the benefits have accrued to the current generation”.
Robinson
(1998) ainda ensina que a “regra de ouro” está
baseada na noção de que a equidade intergerações requer que o custo dos gastos
públicos seja distribuído ao longo do tempo de modo que reflita a distribuição
intertemporal dos benefícios gerados pela realização dos respectivos gastos.
Ou seja, os contribuintes de cada geração deveriam contribuir de acordo com sua
participação nos benefícios gerados por essas despesas. Desse modo, não
estariam subsidiando ou sendo subsidiados pelas gerações futuras. (Tradução livre)
“The
golden rule of public finance is based upon the notion that intergenerational
equity requires that the cost of public expenditures be spread over time in a
manner that reflects the intertemporal distribution of the benefits generated
by those expenditures.
Nesse
sentido, Gobetti (2014, p. 13), citando Keynes (1979), lembra que o orçamento
corrente deveria se manter equilibrado, enquanto as despesas de capital
(investimentos) poderiam ser financiadas de forma autossustentável por meio de
endividamento. Ainda de acordo com Gobetti (2014), o pressuposto teórico por
trás de referida afirmação é de que os investimentos públicos proporcionam a
acumulação de ativos que também serão desfrutados pelas gerações futuras,
justificando que seu custo de financiamento seja distribuído ao longo do tempo.
O
magistério de Aliomar Baleeiro (2010, p. 597) também caminha nessa direção, in verbis:
“Uma velha concepção, geralmente
aceita, a ponto de tornar-se popular, quer que os empréstimos públicos sejam a
técnica pela qual as gerações futuras partilham de despesas da atualidade. Os
financistas, que comungam dessa opinião, classificam, então, o crédito público
como processo de repartição de encargos governamentais no tempo, em contraste
com a tributação, que divide os mesmos gravames apenas entre indivíduos e
classes do presente”.
Greggiannin,
Mendes, Pederiva, Bijos e Carvalho Jr (2017), em Estudo Técnico Conjunto
publicado no sítio da Câmara dos Deputados na rede mundial de computadores,
citam CHOTE et al (2009) para afirmar que, em termos práticos, investimentos
podem ser financiados por tributos e também por operações de crédito a serem
pagas no futuro. Despesas correntes, por seu turno, deveriam ser financiadas
apenas por receitas correntes, a fim de evitar que gerações futuras tenham de
suportar encargos que beneficiaram unicamente o passado.
No
mesmo estudo, relembram os ensinamentos de Baleeiro (2010, p. 599), in verbis:
“Partindo do princípio de que os
empréstimos repartem com as gerações futuras despesas públicas de hoje,
condenavam os financistas até época bem próxima, por elementar regra de moral
infensa ao egoísmo, a política financeira de emprego do crédito público para o
custeio de gastos ordinários, cuja utilidade se esgota no presente, sem maior
proveito para os pósteros.
A dívida pública havia de ser
reservada a investimentos duráveis, que concretizam capital fixo e útil a ser
legado aos vindouros. Estradas de ferro ou de rodagem, canais, portos equipados
[...] constituíam o campo legítimo de aplicação dos empréstimos.
A geração futura ficaria onerada
com a amortização, ou com os juros da dívida, mas receberia, como compensação
desse ônus, o valor da rede de transportes [...] etc.”
Um olhar com viés contábil sobre a “regra
de ouro brasileira"
As
observações trazidas pela subseção anterior são unânimes no sentido de afirmar que
a utilização de operações de crédito para o financiamento de investimentos
seria compatível com a noção de equidade intergerações, uma vez que
possibilitaria a repartição dos “bônus” e “ônus” decorrentes da execução de
despesas públicas.
Um
exemplo de dispositivo que se alinha perfeitamente a tal propósito era o que
estava contido no art. 115 da Constituição Alemã, in verbis:
“Art. 115 – Operações de crédito,
bem como compromissos na forma de fianças, cauções ou outras garantias que
possam implicar despesas em anos fiscais posteriores requerem autorização por
lei federal que fixe ou permita fixar o montante envolvido. As receitas de operações de crédito não
excederão o total das despesas com investimentos previstas no Orçamento;
exceções serão permitidas apenas para prevenir distúrbios no equilíbrio geral
da economia. Lei federal regulará a matéria”. (Grifou-se)
Essa
relação direta entre “operações de crédito” e despesas com “investimentos” não
foi acompanhada pelo texto de nossa Magna Carta de 1988, uma vez que o art.
167, III, exige que a comparação seja feita entre o total das operações de
crédito e o total das despesas de capital. Ocorre que, como cediço, o conceito
de despesas de capital é muito mais amplo do que o conceito de investimentos.
Aliás, “investimentos” é uma espécie do gênero “despesas de capital”, das quais
fazem parte, também, as “inversões financeiras” e a “amortização da dívida”.
Ao
que nos parece, o tratamento mais amplo trazido pela “regra de ouro brasileira”
torna nossa regra incompatível com os pressupostos teóricos listados
anteriormente, uma vez que a inclusão da “amortização da dívida” no rol de
despesas que servirão de parâmetro para o cômputo da “regra de ouro”
possibilita que a atual geração, por intermédio do mecanismo do refinanciamento
da dívida (emissão de novas operações de crédito para a amortização da dívida
vincenda), transfira para as próximas gerações todo o ônus decorrente da
realização de dispêndios com investimentos e inversões financeiras.
Em
outras palavras, da forma como positivada pelo art. 167, III, a “regra de ouro brasileira” possibilita que, nos exercícios subsequentes, sejam refinanciadas
(postergados os pagamentos) as dívidas que anteriormente foram contraídas para
a realização de investimentos. Um exemplo talvez ajude na compreensão.
- Um
ente federado foi instituído no final do exercício financeiro de 20X0. Para 20X1,
a população requereu a execução de obras no valor de 50 unidades monetárias, as
quais seriam financiadas com a contratação de um empréstimo.
- a
operação de crédito respectiva não terá custo (taxa de juros = 0%) e deverá ser
paga em uma única parcela no exercício financeiro de 20X2.
- o orçamento
do ente federado para o exercício financeiro de 20X1 tem os montantes
apresentados abaixo.
Como
a despesa com investimentos é igual a 50 unidades monetárias, então a “regra de
ouro” estará sendo observada se o montante das operações de crédito não
ultrapassar referido valor. A LOA de 20X1, então, foi assim elaborada:
LOA 20X1
|
|||
RECEITAS
CORRENTES
|
DESPESAS
CORRENTES
|
||
Tributos
|
100
|
Pessoal e Custeio
|
100
|
RECEITAS DE
CAPITAL
|
DESPESAS DE
CAPITAL
|
||
Operação de Crédito
|
50
|
Investimentos
|
50
|
Adotando
como hipótese que o ente federado não realizará novos investimentos no
exercício subsequente (20X2), como deveria ser elaborado o orçamento de 20X2 no
caso de sua Constituição ter positivado a comparação da “regra de ouro” com:
(i)
as despesas com investimentos?; ou
(ii)
as despesas de capital?
Se a
comparação fosse apenas com as despesas de investimento, o orçamento de 20X2
deveria ser elaborado com receitas correntes maiores que as despesas correntes,
no valor de 50 unidades monetárias, para que respectiva sobra de recursos fosse
direcionada para o pagamento da dívida contraída em 20X1. Isso seria necessário
porque o montante de investimentos na LOA de 20X2 seria igual a zero, o que
inviabilizaria a contratação de novas operações de crédito para o pagamento da
dívida vincenda (refinanciamento). Seria necessário, portanto, haver aumento de
tributos e/ou redução de despesas correntes. As duas opções abaixo seriam
possíveis.
LOA 20X2 – com
redução de despesa
|
|||
RECEITAS
CORRENTES
|
DESPESAS
CORRENTES
|
||
Tributos
|
100
|
Pessoal e Custeio
|
50
|
RECEITAS DE
CAPITAL
|
DESPESAS DE
CAPITAL
|
||
-
|
0
|
Amortização da Dívida
|
50
|
LOA 20X2 – com
aumento de tributos
|
|||
RECEITAS
CORRENTES
|
DESPESAS
CORRENTES
|
||
Tributos
|
150
|
Pessoal e Custeio
|
100
|
RECEITAS DE
CAPITAL
|
DESPESAS DE
CAPITAL
|
||
-
|
0
|
Amortização da Dívida
|
50
|
Mas se
a “regra de ouro” tivesse sido positivada na Constituição utilizando o total
das despesas de capital como parâmetro, então haveria a possibilidade de o ente
federado emitir nova dívida para “refinanciar” a dívida que venceria em 20X2.
Nesse caso, o orçamento poderia ser elaborado da seguinte forma:
LOA 20X2 – com
refinanciamento
|
|||
RECEITAS
CORRENTES
|
DESPESAS
CORRENTES
|
||
Tributos
|
100
|
Pessoal e Custeio
|
100
|
RECEITAS DE
CAPITAL
|
DESPESAS DE
CAPITAL
|
||
Operação de Crédito
|
50
|
Amortização da Dívida
|
50
|
Portanto,
salvo melhor juízo, a geração atual não seria incentivada a fazer qualquer
“esforço fiscal”, via aumento de tributo e/ou redução de gasto, para o
pagamento da dívida e, assim, teria a possibilidade de transferir para a
geração subsequente o ônus do pagamento da dívida contraída anteriormente.
A real preocupação da “regra de ouro brasileira”
A meu
ver, da forma como positivada, a principal preocupação da “regra de ouro”
trazida pelo art. 167, III, da Constituição da República de 1988 está mais
relacionada a questões de cunho “patrimonial” do que de equidade intergerações.
Explico.
Vamos
fazer um rápido estudo sobre as receitas e as despesas orçamentárias,
organizando-as em determinados grupos, sem ter a intenção de, ao fazê-lo,
estabelecer qualquer tipo de prevalência, preferência ou ordem de “bondade” ou
“maldade” de cada uma delas.
As
receitas podem ser agrupadas, basicamente, da seguinte forma:
i)
receitas correntes;
ii)
receitas decorrentes da transformação de patrimônio em recursos financeiros; e
iii)
receitas oriundas da constituição de dívidas.
Dessas,
as receitas correntes são recursos que migram do patrimônio alheio para os
cofres públicos, seja por intermédio da ação coercitiva do estado (tributos,
contribuições, etc) ou mediante a realização de negócios, contratos, acordos
etc, como é o caso das receitas de aluguel, dos dividendos e das receitas de
transferências voluntárias. A principal característica dessa fonte de financiamento
está no fato de que, ao obtê-las, o setor público não precisa se desfazer de
qualquer patrimônio nem precisa assumir qualquer obrigação junto a terceiros.
A
transformação de itens patrimoniais em recursos financeiros, por sua vez, é
recurso que o estado obtém ao alienar bens ou direitos, receber créditos etc. A
principal característica desse tipo de receita está no fato de que, ao
obtê-las, o setor público se desfaz de um ativo. Ou seja, se por um lado há um
aumento de disponibilidades, capazes de serem aplicadas em dispêndios públicos,
por outro, existe a redução de um patrimônio já registrado para o setor
público.
O
terceiro grupo de receitas, por sua vez, representa a obtenção de recursos de terceiros,
mediante a constituição de dívidas. Ou seja, é a utilização temporária de
recursos de terceiros para o financiamento de dispêndios próprios. A principal
característica desse tipo de fonte de recursos é a seguinte: o setor público
fica obrigado a, no futuro, devolver os recursos que lhe foram emprestados,
juntamente com os juros.
Resumidamente,
tem-se que:
Tipo de receita
|
Migração
de outro patrimônio
|
Venda de patrimônio próprio
|
Assunção
de obrigação
|
Geração
de juros
|
Corrente
|
Sim
|
Não
|
Não
|
Não
|
Conversão em
espécie
de bens e
direitos
|
Não
|
Sim
|
Não
|
Não
|
Constituição de
dívidas
|
Não
|
Não
|
Sim
|
Sim
|
No
que tange às despesas, é possível agrupá-las em:
i)
despesas correntes;
ii)
despesas com a obtenção de patrimônio; e
iii)
despesas com o pagamento de dívidas.
As
despesas correntes são recursos que “migram” do patrimônio do setor público
para os cofres alheios, tais como os gastos com pessoal, a manutenção da
máquina pública e o pagamento dos juros. A principal característica desse
dispêndio está no fato de que, ao incorrê-las, o setor público, em
contrapartida, não recebe qualquer patrimônio, bem como não diminui o saldo de
obrigações junto a terceiros.
A
transformação de recursos financeiros em patrimônio, por sua vez, é despesa que
o estado incorre ao adquirir bens ou direitos, ao conceder créditos, etc. A
principal característica desse tipo de despesa está no fato de que, em
contrapartida ao desembolso de recursos, o setor público incorpora,
necessariamente, um ativo. Ou seja, se por um lado há uma redução de
disponibilidades, por outro existe o registro de um novo patrimônio (ativo)
para o setor público.
O
terceiro grupo de despesa representa a devolução de recursos de terceiros,
obtidos anteriormente, quando da constituição de dívidas. A principal
característica desse tipo de dispêndio é a seguinte: a redução das
disponibilidades vem acompanhada da redução do saldo de obrigações, o que
implica, consequentemente, redução da geração de novos “filhotes”, ou seja, o ente
público deixa de aumentar seu endividamento por intermédio dos juros.
Resumidamente,
tem-se que:
Tipo de despesa
|
Migração
para outro patrimônio
|
Aquisição de patrimônio próprio
|
Pagamento
de obrigação
|
Redução
de juros
|
Corrente
|
Sim
|
Não
|
Não
|
Não
|
Aquisição de
bens e direitos
|
Não
|
Sim
|
Não
|
Não
|
Pagamento de
dívidas
|
Não
|
Não
|
Sim
|
Sim
|
Feitas
as observações acima, vale estabelecer um relacionamento entre cada grupo de
receita e cada grupo de despesa, verificando eventuais compatibilidades ou incompatibilidades.
Análise
1
a)
Receita corrente x Despesa Corrente:
b)
Receita corrente x Despesa com aquisição de patrimônio:
c)
Receita corrente x Despesa com pagamento de dívida:
Dado
que as receitas correntes representam recursos que migraram do patrimônio de
terceiros para o do setor público, a utilização dos mesmos em qualquer um dos
tipos de despesa não requer, em princípio, maiores preocupações.
Análise
2
d)
Conversão em espécie de bens e direitos x Despesa corrente:
e)
Conversão em espécie de bens e direitos x Despesa com aquisição de patrimônio:
f)
Conversão em espécie de bens e direitos x Despesa com pagamento de dívida:
Com
relação às receitas obtidas com a venda de patrimônio próprio, deve existir
muito cuidado com a destinação das mesmas ao financiamento de dispêndios
correntes. Ora, se tais despesas representam a migração de recursos públicos
para patrimônio alheio, então, referida combinação de fontes de recursos e
dispêndios representaria, ao fim e ao cabo, vender patrimônio para, em seguida,
entregar os recursos a terceiros.
Não à
toa, a Lei de Responsabilidade Fiscal veda a aplicação de tais receitas no
financiamento de despesas correntes.
“Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da alienação de
bens e direitos que integram o patrimônio público para o financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por
lei aos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores
públicos”. (Grifou-se)
Não
há maiores preocupações, no entanto, quando tais recursos são utilizados para a
aquisição de outro patrimônio ou para o resgate de dívidas.
Análise
3
g)
Constituição de dívidas x Despesa corrente:
h)
Constituição de dívidas x Despesa com aquisição de patrimônio:
i)
Constituição de dívidas x Despesa com pagamento de dívida:
Talvez
a pior das combinações possíveis seja contratar empréstimos ou financiamentos
para aplicação em despesas correntes. A uma, porque incorrer em despesas
correntes representa, na realidade, transferir (sem volta) recursos financeiros
a outros agentes. A duas, porque, como os recursos de referida fonte de
financiamento pertencem a terceiros, então, no futuro, deverão ser devolvidos
ao seu verdadeiro proprietário. A três, porque a constituição de dívidas, além
de comprometer os próximos orçamentos com a devolução do principal, faz nascer
novos dispêndios para o setor público, quais sejam: os juros.
Diante
da realidade de que a contratação de empréstimos e financiamentos acarreta
despesas com juros, é fundamental que o setor público, ao realizar tais
operações, avalie se a aplicação de referidos recursos produzirá, em
contrapartida, algum tipo de retorno, capaz de superar o montante dos custos
produzidos pelo endividamento.
Por
isso, a aplicação de receitas de operação de crédito em despesas com aquisição
de patrimônio é uma boa opção ao setor público. Primeiro, porque permite ao
estado utilizar o ativo adquirido para obter vantagens financeiras e
patrimoniais, tais como: aluguéis, dividendos, valorização imobiliária, etc.
Segundo, porque, ao utilizar respectivo ativo, possibilita a redução de
dispêndios, tal como: deixar de pagar aluguel.
Da
mesma forma, resgatar dívidas com a constituição de outras dívidas é uma
interessante alternativa, desde que os custos gerados pela nova dívida sejam
inferiores àqueles produzidos pela dívida anterior.
A “REGRA DE OURO” E AS ESTATAIS NÃO
DEPENDENTES
Feitas
essas “nada breves” observações, volto a atenção para as questões centrais do
presente texto, a saber:
(i) a
“regra de ouro” deve ser aplicada às empresas estatais NÃO dependentes?
(ii)
as despesas das empresas estatais NÃO dependentes e respectivas fontes de
recursos devem ser levadas em consideração quando do cômputo da “regra de
ouro”?
Fato
é que, atualmente, quando da etapa de elaboração do Projeto de Lei Orçamentária
da União (PLOA), utiliza-se, para o cômputo da “regra de ouro”, a mesma
abrangência (entidades, receitas e despesas) dos orçamentos (OF, OSS e OI).
Significa dizer que as despesas com investimento das estatais NÃO dependentes e
eventuais operações de crédito que as financiam entram no cálculo “global”
dessa regra fiscal.
Para
tentar responder essas questões de maneira satisfatória, creio ser necessário
discorrer sobre alguns aspectos relevantes, a saber:
(i) o
que significa estar sujeito à “regra de ouro”?
(ii)
qual a relação da “regra de ouro” com a competência que o art. 52 da
Constituição de 1988 atribuiu ao Senado da República?
(iii)
os dispositivos da LRF relacionados, direta ou indiretamente, à “regra de ouro”
aplicam-se às estatais NÃO dependentes?
(iv)
a expressão “despesas de capital” a que se refere o art. 167, III, da
Constituição de 1988 aplica-se às estatais NÃO dependentes?
(v)
as estatais NÃO dependentes precisam de autorização legislativa para a
contratação de operações de crédito?
(vi)
é correto mensurar a capacidade de endividamento de um ente federado com base
no montante de dispêndios de suas estatais NÃO dependentes?
(vii)
é correto responsabilizar o Chefe do Executivo por atos de gestão praticados
por administradores de estatais NÃO dependentes?
(viii)
o processo de ressalva à “regra de ouro” trazido pelo art. 167, III, da Carta
Magna de 1988 aplica-se às estatais NÃO dependentes?
Sujeição à “regra de ouro”
Estar
sujeito à aplicação da “regra de ouro” significa ter o processo de contratação
de suas operações de crédito submetido à necessária observância dos limites
estabelecidos por referida regra fiscal.
Por
evidente, como será explicitado adiante no presente texto, apenas as entidades
que integram o OF e o OSS é que se submetem à observância da “regra de ouro”.
Significa dizer que tal regra não deve ser aplicada à contratação de
empréstimos, financiamentos etc por parte das empresas estatais NÃO
dependentes, ainda que os mesmos estejam sendo materializados para o financiamento
de investimentos dessas empresas.
Como
corolário, se a aplicação da “regra de ouro” não alcança as entidades “A” ou
“B”, então, por certo, não há que se utilizar qualquer característica dessas
entidades para que se verifique a capacidade de endividamento da entidade “C”
ou “D”.
Competência do Senado e a “regra de ouro”
O
art. 52 da Constituição da República de 1988 determina, in verbis:
“CF/88 – Art. 52. Compete
privativamente ao Senado Federal:
VII - dispor sobre limites globais
e condições para as operações de crédito
externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
de suas autarquias e demais entidades
controladas pelo Poder Público federal;” (Grifou-se)
No
exercício de referida competência, o Senado editou as Resoluções 43/2001 e
48/2007, as quais, de maneira expressa, excluem de seu escopo as empresas
estatais NÃO dependentes.
Resolução 48/2007
“Art. 1º Subordinam-se às normas estabelecidas nesta Resolução as operações
de crédito interno e externo da União,
inclusive a concessão de garantias.”
“Art. 2º Considera-se, para os
fins desta Resolução, as seguintes definições:
I - União: a respectiva administração direta, os fundos, as autarquias,
as fundações e as empresas estatais
dependentes;”
(Grifou-se)
Resolução 43/2001
“Art. 1º Subordinam-se às normas estabelecidas nesta Resolução as operações
de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
inclusive a concessão de garantia.”
“Art. 2º Considera-se, para
os fins desta Resolução, as seguintes definições:
I - Estado, Distrito Federal e
Município: as respectivas administrações diretas, os fundos, as autarquias, as
fundações e as empresas estatais
dependentes;”
(Grifou-se)
Salvo
melhor juízo, dada a competência privativa do Senado, a simples determinação
contida em tal dispositivo já seria suficiente para se afirmar que as receitas
e as despesas das empresas estatais NÃO dependentes não devem ser levadas em
consideração para fins de apuração da “regra de ouro”.
No
entanto, as Resoluções do Senado são mais enfáticas ainda, pois contemplam
dispositivo que remete à LRF o estabelecimento de regras para fins de
verificação do cumprimento da “regra de ouro”. In verbis:
Resolução 48/2007
“Art. 6º O cumprimento do
limite a que se refere o inciso III do
art. 167 da Constituição deverá ser comprovado mediante apuração das
operações de crédito e das despesas de capital conforme os critérios definidos
no art. 32, § 3º, da Lei
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.” (Grifou-se)
Resolução 43/2001
“Art. 6º O cumprimento do
limite a que se refere o inciso III do
art. 167 da Constituição Federal deverá ser comprovado mediante apuração
das operações de crédito e das despesas de capital conforme os critérios
definidos no art. 32, § 3, da Lei
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.” (Grifou-se)
A abrangência da Lei de Responsabilidade
Fiscal e a “regra de ouro”
A LRF
estabelece logo em seu início qual é a abrangência de suas determinações. O
mandamento é de clareza ímpar, in verbis:
Art. 1º (...)
§
2º As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
a) o
Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas,
o Poder Judiciário e o Ministério Público;
b) as
respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes;” (Grifou-se)
As
entidades abrangidas pela LRF são, portanto, as mesmas que devem integrar o
Orçamento Fiscal e o Orçamento da Seguridade Social. Ou seja, as estatais NÃO
dependentes estão claramente fora do escopo delineado pelo art. 1º, § 3º, dessa
norma.
Feita
essa breve introdução, é preciso verificar qual seria o alcance do art. 32 da
LRF, referenciado pelas Resoluções do Senado, uma vez que o inciso V do § 1º
desse artigo estabelece que a contratação de operações de crédito deve atender
à “regra de ouro”, in verbis:
“Art. 32. Omissis
V - atendimento do disposto
no inciso III do art.
167 da Constituição;” (Grifou-se)
O caput do art. 32 está assim positivado:
“Art. 32. O Ministério da Fazenda
verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de
operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou
indiretamente”.
Numa
primeira leitura, a utilização da expressão empresas
por eles controladas leva a supor que o conteúdo do art. 32 da LRF aplica-se
também às estatais NÃO dependentes. No entanto, salvo melhor juízo, creio que
referido entendimento não se sustenta. Explico.
A
uma, porque referida redação tenta apenas manter o paralelismo com o inciso VII
do art. 52 da Constituição da República, o qual também se refere às estatais de
maneira genérica.
A
duas, porque o dispositivo deve ser lido de acordo com a abrangência definida
pela própria LRF em seu art. 1º, § 3º, e de acordo com o escopo determinado
pelas Resoluções 43/2001 e 48/2007 do Senado Federal, que não abarcam as
estatais NÃO dependentes.
A
três, porque as condicionantes listadas pelo próprio art. 32, transcritas a
seguir, não são aplicáveis às estatais NÃO dependentes. In verbis:
“Art. 32. Omissis
§ 1º O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em
parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação
custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento das
seguintes condições:
I - existência de prévia e
expressa autorização para a contratação,
no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica;
II - inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos
provenientes da operação, exceto no caso de operações por antecipação de
receita;
III - observância dos limites e
condições fixados pelo Senado Federal;
(...)
VI - observância das demais
restrições estabelecidas nesta Lei
Complementar”.
(Grifou-se)
Vale
comentar cada um dos dispositivos acima.
(i) o
“§ 1º” fala sobre quem deve apresentar o pleito, a saber: o ente (federado)
interessado. Não estão inclusas, portanto, as estatais NÃO dependentes;
(ii)
o “inciso I” fala em “autorização para contratação”. Ocorre que estatais NÃO
dependentes não precisam (nem seria aplicável) de autorização legislativa para
a contratação de operações de crédito (ainda que utilizadas para financiar
investimentos);
(iii)
o “inciso II” fala em “inclusão dos recursos” da operação de crédito no
orçamento. No caso das estatais NÃO dependentes, essa hipótese somente seria aplicável
para as operações de crédito que financiassem investimentos, posto que estes precisam
de autorização no OI para serem executados. Com relação às demais operações de
crédito, inexigível a inclusão no orçamento dos respectivos recursos.
(iv)
o “inciso III” fala em observar os limites e condições estabelecidos pelo
Senado. Ocorre que, como visto acima, as próprias Resoluções do Senado, ao
tratarem de referida matéria, excluíram as estatais NÃO dependentes de sua abrangência.
(v) o
“inciso VI” fala sobre necessidade de observar as “demais restrições” da LRF.
No entanto, como cediço, as restrições da LRF, de acordo com seu art. 1º, não
se aplicam às estatais NÃO dependentes.
Igualmente
relevante para o deslinde da questão tratada neste texto é a análise dos
artigos 52 e 53 da LRF. Tais dispositivos tratam do chamado Relatório Resumido
da Execução Orçamentária (RREO), o qual, entre outros aspectos, é onde será
demonstrado que, ao longo do exercício, houve o cumprimento da “regra de ouro”.
Os trechos que nos interessam estão transcritos a seguir, in verbis:
Art.
52. O relatório a que se refere o § 3º do art.
165 da Constituição abrangerá todos os Poderes e o Ministério
Público, será publicado até trinta dias após o encerramento de cada
bimestre e composto de: (Grifou-se)
§
1º O relatório referente ao último bimestre do exercício será acompanhado
também de demonstrativos:
I
- do atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, conforme o § 3º do
art. 32;”
(Grifou-se)
Ressalte-se,
de início, que o caput do art. 52
determina claramente a abrangência do RREO, a qual, por evidente, não inclui as
estatais NÃO dependentes. Ou seja, evidencia apenas a execução do OF e do OSS.
Como pode
ser depreendido da leitura do art. 53, § 1º, I, a verificação do cumprimento da
“regra de ouro” se faz por intermédio de demonstrativo que acompanha o RREO
referente ao último bimestre do exercício, cuja publicação deve ser feita,
portanto, até o dia 30 de janeiro.
O
comando do inciso I, transcrito acima, é claro, e determina que a verificação
deve ser feita conforme estabelece o art. 32, § 3º, da LRF. Tal determinação
também está contida nos artigos 6º da Resolução 43/2001 e 48/2007 do Senado
Federal, as quais excluíram as estatais NÃO dependentes de sua abrangência.
Todos
esses aspectos corroboram o entendimento de que a aplicação e o cômputo da
“regra de ouro”, em todas as etapas do processo orçamentário, não devem incluir
as receitas e despesas que integram o Orçamento de Investimentos.
Conceito de despesa de capital e as
estatais NÃO dependentes
Como
já exaustivamente apresentado, o art. 167, III, da Carta Política de 1988
elegeu a expressão “despesas de capital” como o grande parâmetro da “regra de
ouro”. Verbis:
“Art. 167, Omissis
III - a realização de operações de créditos que excedam
o montante das despesas de capital,
(...);”
(Grifou-se)
A
inclusão que se faz atualmente das despesas com investimentos das estatais NÃO
dependentes no cômputo da “regra de ouro” na fase de elaboração do PLOA parece
estar associada ao entendimento de que tais despesas (investimentos das
estatais) seriam uma espécie das despesas de capital.
Com
todas as vênias, entendo que referido entendimento não merece prosperar.
As
“despesas de capital” são listadas pelo art. 12, caput, da Lei 4.320/1964, in
verbis:
“Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes
categorias econômicas:
DESPESAS CORRENTES
Despesas de Custeio
Transferências Correntes
DESPESAS
DE CAPITAL
Investimentos
Inversões Financeiras
Transferências de Capital” (Grifou-se)
Em
seu § 4º, o art. 12 da Lei 4.320/1964 define o que vem a ser “investimentos”, in verbis:
“Art. 12. Omissis
§ 4º Classificam-se
como investimentos as dotações para o planejamento e a execução de obras,
inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à
realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho,
aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou
aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou
financeiro.”
(Grifou-se)
Tais
mandamentos são aplicáveis às despesas das entidades que integram o OF e o OSS.
Para as despesas do OI, no entanto, cuja lógica de funcionamento está mais
associada às empresas “de mercado”, o conceito de “investimento” tem sido
positivado pelas Leis de Diretrizes Orçamentárias da União, in verbis:
(LDO2018) – Art. 42. O Orçamento de Investimento, previsto no inciso II do §
5º do art. 165 da Constituição, abrangerá as empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto,
ressalvado o disposto no § 5º, e dele constarão todos os investimentos realizados, independentemente da fonte de
financiamento utilizada.
§ 1º Para efeito de compatibilidade da
programação orçamentária a que se refere este artigo com a Lei nº 6.404, de 15 de dezembro
de 1976, e suas atualizações, serão consideradas investimento,
exclusivamente, as despesas com:
I - aquisição de bens classificáveis no ativo
imobilizado, excetuados aqueles que envolvam arrendamento mercantil para uso
próprio da empresa ou de terceiros e os valores do custo dos empréstimos
contabilizados no ativo imobilizado;
II - benfeitorias realizadas em bens da União por
empresas estatais; e
III - benfeitorias necessárias à infraestrutura de
serviços públicos concedidos pela União.
§ 2º A despesa será discriminada nos termos do art. 6º, considerando
para as fontes de recursos a classificação 495 - Recursos do Orçamento de
Investimento.
(...)
§ 5º As empresas cuja programação conste
integralmente do Orçamento Fiscal ou do Orçamento da Seguridade Social, de
acordo com o disposto no art. 5º, não integrarão o Orçamento de
Investimento.
§ 6º As normas gerais da Lei nº 4.320,
de 1964, não se aplicam às empresas integrantes do Orçamento de Investimento
no que concerne ao regime contábil, à execução do orçamento e às demonstrações
contábeis”.
(Grifou-se)
Pelas
razões expostas acima, creio que não se deve considerar que as despesas de
investimentos das estatais NÃO dependentes sejam enquadradas no escopo da
expressão despesa de capital a que faz referência o art. 167, III, da
Constituição.
Contratação de operação de crédito pelas
entidades do OF/OSS e do OI
Texto
anteriormente publicado neste “blog” mostrou que a contratação de operações de
crédito para as entidades que integram o OF e o OSS depende de expressa e
prévia autorização legislativa. Aliás, referida determinação está expressamente
prevista pelo art. 32 da LRF.
Mostrou
também que a inclusão do montante das operações de crédito nas estimativas de
receita do OF e do OSS somente pode ocorrer se houver autorização legislativa
para a contratação da operação.
E ainda
evidenciou que OF e o OSS devem registrar, como receita, independentemente da
despesa a ser financiada (corrente ou de capital), todas as operações de
crédito que forem realizadas ao longo do exercício
No
caso das entidades que integram o OI o processo é completamente distinto.
A
contratação de operações de crédito por parte das estatais NÃO dependentes não
passa pelo processo legislativo, posto que inexistente qualquer obrigatoriedade
de autorização legislativa nesse sentido.
Além
disso, apenas as receitas de operações de crédito que venham a financiar
despesas com investimentos das estatais NÃO dependentes é que são levadas como
estimativa de receita no OI.
As
demais operações de crédito a serem contratadas pelas estatais NÃO dependentes
não integram qualquer orçamento.
Em
resumo, o processo de contratação de operações de crédito por parte das
estatais NÃO dependentes é completamente distinto daquele levado a cabo para as
entidades que integram o OF e o OSS. Isso, com certeza, conforme ainda será explanado
adiante neste texto, tem efeitos sobre a operacionalização da ressalva à “regra
de ouro”.
Aumento indevido da capacidade de contratar
operação de crédito
Vimos
no início deste texto que algumas regras fiscais têm por objetivo limitar a capacidade
de contratar operação de crédito pelo setor público.
Vimos
também que, atualmente, em razão de interpretação “generosa” em relação ao
alcance da expressão “despesa de capital” contida no art. 167, III, da Magna
Carta, os investimentos das estatais NÃO dependentes têm sido utilizados para o
cômputo da “regra de ouro”. Tal procedimento, em razão das características do
OI, tem como efeito o aumento da capacidade de endividamento das entidades que
integram o OF e o OSS.
A
situação é mais sensível quando damos conta de que, independentemente do
percentual de participação do ente controlador na empresa estatal, todas (100%)
as despesas de investimento são levadas ao OI e, por consequência, ao cômputo
da “regra de ouro”.
No
caso da Petrobrás, por exemplo, a União detém apenas 28,67% de seu patrimônio
total. No entanto, para fins de OI e “regra de ouro”, todas as suas despesas de
investimento são consideradas no cálculo, sem qualquer tipo de ajuste.
Para
os propósitos do orçamento público, e em razão de determinação constitucional, parece
ser correto levar ao OI todas as despesas de investimentos das estatais NÃO
dependentes, ainda que a participação do ente federado em seu capital seja
inferior a 100%.
No
entanto, para os fins da “regra de ouro”, sou de opinião de que nenhum centavo
poderia ser levado em consideração, posto que, a meu sentir, a capacidade de
endividamento de uma determinada entidade deve ser mensurada com base em suas
próprias características. Ou seja, características (gastos, receitas, tamanho
de patrimônio etc) de uma determinada entidade não podem ser utilizadas para
mensurar a capacidade de endividamento de outras entidades.
Concordar
com a tese – equivocada, a meu ver – de que os investimentos das estatais NÃO
dependentes podem ser considerado no cômputo da “regra de ouro” é permitir que
ocorram algumas situações esdrúxulas. Por exemplo:
(i) é
correto que as despesas com investimento de uma empresa estatal NÃO dependente
da qual a União seja proprietária de menos de 1/3 de seu patrimônio total sejam
utilizadas para aumentar a capacidade de endividamento de empresas estatais
DEPENDENTES (que integram o OF ou o OSS)?
(ii) as
despesas com a construção de uma agência bancária pelo Banco do Brasil deveriam
servir de parâmetro para permitir o aumento das operações de crédito por parte
do Tribunal de Contas da União, Câmara dos Deputados, Ministério da Fazenda
etc?
Em
Nota Técnica de nº 07/2015, a Consultoria de Orçamento da Câmara dos Deputados
(CONOF) manifestou o seguinte entendimento, in
verbis:
“II.3. Regra de ouro e orçamentos constantes da LOA
23. No entanto, numa interpretação mais consentânea com
a realidade das contas públicas, a regra de ouro visaria impedir que governos
financiassem despesas correntes com a emissão de títulos. As empresas estatais são autônomas e atuam sob o regime jurídico de
direito privado. Qualquer esforço fiscal dessas empresas reduzirá sua dívida
própria, mas não a trajetória da dívida pública do governo federal.
24. A regra de ouro deveria ser aplicada estritamente nos orçamentos fiscal e seguridade,
como princípio apropriado e eficiente na prevenção e garantia do equilíbrio das
finanças públicas, aspecto que pode ser regulamentado na LDO”. (Grifou-se)
Responsabilização do Chefe do Poder
Executivo
A
“regra de ouro” deve ser observada durante a elaboração e durante a execução
dos orçamentos.
Vamos
imaginar que a LOA tenha sido elaborada “no limite” da “regra de ouro”, ou
seja, com a estimativa de receitas de operações de crédito igual ao montante
das despesas de capital autorizadas
Vamos
imaginar também que, para o cômputo da “regra de ouro”, tenham sido levados em
consideração todos os orçamentos (OF, OSS e OI), com os seguintes montantes:
LOA – OF e OSS
|
|||
Demais receitas
|
420
|
Despesas Correntes
|
500
|
Operações de Crédito
|
280
|
Despesas de Capital
|
200
|
LOA 20X2 – OI
|
|||
Empresa Estatal A
|
|||
Lucros retidos
|
80
|
Investimentos
|
80
|
Empresa Estatal B
|
|||
Operações de crédito
|
20
|
Investimentos
|
20
|
Para
fins de verificação da “regra de ouro”, a LOA acima, como um todo, teria os
seguintes montantes:
Operação
de Crédito = (280 + 20) = 300
Despesas
de Capital = (200 + 100) = 300
Vamos
imaginar, agora, que o gestor da “Estatal A” seja muito cuidadoso com as
finanças da empresa e tenha conseguido realizar, pela metade do preço, todos os
investimentos programados no orçamento.
Imaginemos,
também, que as demais entidades integrantes do OF, do OSS e do OI executaram o
orçamento conforme planejado.
Como
ficaria o cumprimento da “regra de ouro” com tal situação?
Operações
de Crédito = (280 + 20) = 300
Despesas
de Capital = (200 + 20 + 40) = 260
Os
valores globais da execução de todos os orçamentos mostram que o montante das
receitas de operação de crédito superou o montante das despesas de capital. Nesse
caso, pergunta-se:
(i) o
gestor da “Estatal B” deveria ter sido impedido, ao longo do exercício, de
contratar operação de crédito?
(ii)
o ente federado controlador deveria ter reduzido a contratação de operações de
crédito?
(iii)
o Chefe do Poder Executivo deve ser processado por crime de responsabilidade?
(iv)
atos praticados por gestores de empresas estatais NÂO dependentes podem
interferir em decisões a serem tomadas pelo Chefe do Poder Executivo no âmbito
do OF e do OSS?
(v) é
possível responsabilizar o Chefe do Executivo do ente federado controlador em
razão de ato de gestão praticado por gestor de empresa estatal integrante do
OI?
(vi) como
forma de não comprometer a “regra de ouro”, gestores públicos deveriam atuar de
forma a não reduzir os custos de seus investimentos programados?
Tais
perguntas, a meu ver, já encontram resposta em todo o restante deste texto.
A ressalva à “regra de ouro” não se aplica
às estatais NÃO dependentes
A
ressalva à “regra de ouro” está positivada nos seguintes termos:
“Art. 167, Omissis
III – (...), ressalvadas as autorizadas mediante
créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo
Poder Legislativo por maioria absoluta;”
Tal
ressalva exige, pois, simultânea e complementarmente:
(i) a
aprovação, por maioria absoluta, no âmbito do Parlamento, de projeto de lei de
crédito adicional suplementar ou especial para uma despesa CORRENTE com
finalidade precisa; e
(ii) a
autorização, no texto do projeto de lei de crédito adicional, da contratação da
operação de crédito que financiará respectiva despesa corrente.
Ora,
tal procedimento é completamente estranho e completamente “inaplicável” às
empresas estatais NÃO dependentes, pelos seguintes motivos:
(i)
estatais NÃO dependentes não precisam de autorização legislativa para a
contratação de operações de crédito, ainda que sejam para o financiamento de
despesas com investimentos;
(ii)
estatais NÃO dependentes não precisam de autorização na lei orçamentária do seu
ente federado controlador para a execução de dispêndios que não sejam despesas
com investimentos
(iii)
as operações de crédito porventura contratadas pelas estatais NÃO dependentes
para o financiamento de suas despesas “não investimento” sequer entrariam para
o cômputo da “regra de ouro”, posto que ausentes, por completo, de qualquer um
dos orçamentos (OF, OSS ou OI).
CONCLUSÕES
As
despesas com investimento das empresas estatais NÃO dependentes não devem ser
levadas ao cômputo ou à verificação do cumprimento da “regra de ouro”.
Considerar
as receitas e as despesas do OI para fins de cômputo e verificação da “regra de
ouro” é atentar contra a essência da própria “regra de ouro”, uma vez que
constitui artifício para se aumentar, indevidamente e sem fundamento, a
capacidade de endividamento do respectivo ente federado controlador.
O
cômputo e verificação do cumprimento da “regra de ouro” deve levar em
consideração apenas as receitas de operação de crédito e as despesas de capital
realizadas por entidades que integram os Orçamentos Fiscal e da Seguridade
Social.
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Totalmente de acordo. Tenho reservas também quanto à distinção entre estatais dependentes e não dependentes. Há estatais não dependentes que recebem aportes do ente controlador quanto têm prejuízo e estatais deficitárias que podem se tornar autossuficientes com uma boa gestão. Quando muito, pode-se dizer que uma estatal foi dependente ou não em determinado período do passado, mas não que ela tem uma essência dependente ou não dependente. Nesse sentido, possivelmente todas as despesas e operações de crédito das estatais em geral devam ser excluídas da aferição da regra de ouro.
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